En la primera entrada de esta serie se analizó cómo las ayudas a las primas de seguro podrían contribuir a romper el ciclo del infraseguro en los países de renta baja y media. Sin embargo, unas ayudas mal diseñadas pueden causar tanto daño como beneficio. En esta entrega se exponen cinco principios de diseño que marcan la diferencia, basándonos en nuestro último informe sobre las subvenciones a las primas de seguro vinculadas a la resiliencia.
Mensajes clave
• Las ayudas a las primas mal diseñadas pueden resultar ineficaces o incluso perjudiciales para la resiliencia a largo plazo, lo que refleja los problemas observados, en términos más generales, en el ámbito de las ayudas agrícolas.
• Hay cinco principios de diseño que pueden convertir una subvención convencional en una que fomente la resiliencia: vincular las subvenciones a una reducción cuantificable del riesgo, elegir indicadores financieramente relevantes, compartir los costes, desarrollar la infraestructura del lado de la oferta que necesitan las aseguradoras y reflejar las mejoras en materia de resiliencia en las evaluaciones del riesgo soberano.
• Si se aplican correctamente, las ayudas a las primas de seguro pueden hacer algo más que reducir los costes. Pueden contribuir a ampliar la cobertura, a crear fondos de riesgo más sólidos y a reducir los precios a largo plazo.
En junio, el Swiss Re Institute informó de que las pérdidas por catástrofes naturales no aseguradas habían superado los 424 000 millones de dólares a nivel mundial, lo que supone un aumento de más del 7 % en un solo año. Gran parte de ese déficit se concentra en los países menos preparados para subsanarlo. El último informe sobre catástrofes de Aon destacó las graves pérdidas por inundaciones en el sur y el sudeste asiático, donde el infraseguro sigue siendo una práctica generalizada. A nivel mundial, alrededor de la mitad de todas las pérdidas económicas derivadas de desastres quedaron sin cubrir.
Como se puso de manifiesto en el primer artículo de esta serie, las ayudas a las primas de seguro tienen un potencial significativo, aún poco aprovechado, para reforzar la resiliencia climática en los países de renta baja y media. Sin embargo, si se diseñan de forma inadecuada, pueden convertirse fácilmente en medidas ineficaces o incluso contraproducentes, que premian los comportamientos arriesgados e insostenibles en lugar de frenarlos.
La historia general de las ayudas agrícolas nos sirve de advertencia. El Banco Mundial ha demostrado que las intervenciones en materia de precios mal estructuradas pueden distorsionar las decisiones de producción y perjudicar al medio ambiente. Las ayudas a las primas de seguros pueden caer en la misma trampa, premiando la exposición en lugar de la resiliencia, si no se diseñan con un objetivo claro.
Para conseguir un diseño adecuado hay que tener en cuenta cinco principios fundamentales.
Cinco principios de diseño para las ayudas a las primas vinculadas a la resiliencia
1. Vincular las ayudas a una reducción cuantificable del riesgo
Cuando los asegurados tienen menos «interés personal» en el asunto, las subvenciones pueden resultar contraproducentes: en lugar de reducir el riesgo físico, pueden acabar premiándolo. Se trata del riesgo moral en acción. En la agricultura, por ejemplo, un agricultor que sabe que las pérdidas están cubiertas puede tener menos incentivos para cambiar prácticas de uso del suelo arriesgadas o insostenibles. El Programa Federal de Seguros Agrícolas de EE. UU. es un buen ejemplo de ello. En lugar de animar a los agricultores a adoptar prácticas más resilientes, los críticos sostienen que el diseño del programa hace justo lo contrario, premiando el uso continuado de monocultivos convencionales y de alto riesgo.
La solución en materia de diseño consiste en recompensar la reducción contrastada del riesgo, y no simplemente el hecho de estar asegurado. Los niveles de subvención pueden vincularse a acciones o resultados que se midan de forma fiable mediante indicadores clave de rendimiento y que estén respaldados por una base científica sólida, así como por métodos de medición y verificación rigurosos.
En el ámbito de la agricultura, esto podría suponer subvencionar prácticas agrícolas regenerativas, como la agrosilvicultura y la siembra directa, que tienen efectos demostrables a la hora de fomentar la resiliencia a largo plazo frente a los riesgos climáticos. La agricultura regenerativa también puede igualar o superar económicamente a los métodos convencionales a largo plazo, pero el período de transición lleva tiempo. Aquí es donde pueden entrar en juego las subvenciones, que sirven para cubrir esa brecha antes de ir reduciéndose a medida que se van consiguiendo avances en materia de resiliencia.
2. Elige indicadores que sean significativos desde el punto de vista financiero
Las ayudas públicas tampoco logran reforzar la resiliencia fiscal si no se dirigen a los sectores más importantes para la economía. Un gobierno puede subvencionar ampliamente los seguros y, aun así, observar una reducción mínima del gasto relacionado con las catástrofes si la cobertura no llega a los sectores que determinan su exposición fiscal.
La solución consiste en decidir de forma deliberada a dónde se destina la ayuda. Las subvenciones aportan el máximo valor cuando se dirigen a sectores que, además de estar expuestos a los efectos del cambio climático, revisten importancia económica, y cuentan con indicadores que miden si las intervenciones concretas reducen realmente el riesgo. Con una orientación adecuada, el ahorro fiscal derivado de las pérdidas evitadas puede superar el coste de la subvención.
Uganda es un ejemplo de cómo puede ser esto. La agricultura es fundamental para las exportaciones, el empleo y la seguridad alimentaria del país, al tiempo que está muy expuesta a los riesgos climáticos. NatureFinance y sus socios están colaborando con el Gobierno de Uganda para modelar cómo las intervenciones destinadas a la resiliencia agrícola, incluida la agrosilvicultura, podrían afectar a la dinámica de la deuda soberana y al perfil crediticio del país. Estas intervenciones se evalúan en función de indicadores financieramente relevantes alineados con el plan nacional de desarrollo de Uganda. Los resultados preliminares apuntan a mejoras significativas en la dinámica de la deuda pública y en la sensibilidad de la calificación crediticia.
3. Repartir los costes entre los actores públicos, privados y filantrópicos
La asequibilidad sigue siendo una limitación importante. Incluso con una subvención, la prima restante puede seguir estando fuera del alcance de las personas con bajos ingresos. Los gobiernos también pueden tener dificultades para mantener los programas de subvenciones cuando los presupuestos públicos se ven sometidos a presión. El Programa de Subvenciones a las Primas Rurales de Brasil pone de manifiesto el riesgo de depender únicamente de la financiación pública: su gasto en subvenciones se triplicó con creces entre 2018 y 2021, antes de reducirse drásticamente debido a los recortes presupuestarios, lo que provocó una disminución de la cobertura.
La participación de empresas del sector privado, instituciones de desarrollo y financiadores filantrópicos puede repartir el coste y crear canales adicionales para que la financiación destinada a la adaptación llegue a los sectores vulnerables. El Mecanismo de Apoyo a las Primas de la Capacidad Africana de Riesgo (ARC) muestra cómo esto puede funcionar en la práctica. Este mecanismo subvenciona las primas de los seguros soberanos de los Estados miembros de la Unión Africana, con un apoyo diseñado para reducirse a medida que los países y los socios asumen una mayor parte del coste. En Malaui, una política contra la sequía respaldada por el Banco Africano de Desarrollo puso en práctica este modelo en 2023/24, prestando apoyo a más de dos millones de hogares agrícolas tras un período de sequía sin precedentes.
4. Asegurarse de que las aseguradoras puedan satisfacer la demanda que genera una subvención
Incluso una subvención bien financiada tendrá dificultades si las aseguradoras no pueden satisfacer la demanda que genera. La mayoría de los mercados de seguros para personas con rentas bajas y medias son demasiado pequeños para absorber un aumento repentino de la demanda, y una subvención puede acabar generando una demanda de cobertura que las aseguradoras no tienen capacidad para satisfacer.
La solución pasa por medidas estructurales: una reforma normativa que facilite el acceso al mercado, el reaseguro transfronterizo para ayudar a las aseguradoras locales a compartir el riesgo más allá de sus mercados nacionales, y una mejor infraestructura de datos y distribución que permita a las aseguradoras valorar el riesgo con precisión y llegar a más clientes.
El diseño de los productos también es importante. Los productos de seguros deben responder a los riesgos reales de los clientes y minimizar el riesgo de base si se quiere que alcancen los resultados de resiliencia previstos. Sin estas bases, las subvenciones pueden impulsar la demanda, pero no lograrán crear un mercado de seguros más sólido y resiliente.
5. Solucionar el punto ciego en la fijación del precio del crédito soberano
El quinto riesgo de diseño es el más sistémico. Los modelos de riesgo soberano tienen cada vez más en cuenta el riesgo climático, pero rara vez reflejan los beneficios financieros que supone adaptarse a él. Se contabiliza el coste de una subvención, pero a menudo no se tiene en cuenta la reducción del riesgo que esta puede aportar. Por lo tanto, los gobiernos pueden asumir el coste de invertir en resiliencia sin que la reducción del riesgo resultante se refleje en su perfil de crédito soberano.
La solución es sencilla, en principio. Cuando sea posible medir de forma fiable las mejoras en la resiliencia que aporta una subvención —ya sea mediante una menor volatilidad, un aumento de las exportaciones o una reducción de los pasivos contingentes—, las agencias de calificación crediticia y las instituciones financieras internacionales deberían reflejar dichas mejoras en sus evaluaciones del riesgo soberano.
El análisis de NatureFinance sobre el sector forestal de Ghana muestra cómo podría ser esto en la práctica. El estudio simula cómo la reforestación y la reducción de la deforestación podrían mejorar la calificación crediticia y la trayectoria de la deuda del país al reducir los impactos económicos y fiscales de la deforestación. Esos beneficios pueden reflejarse a su vez en los indicadores de deuda soberana y crédito que se utilizan para evaluar el riesgo financiero.
Adónde nos lleva el buen diseño
En conjunto, estos cinco principios de diseño describen un enfoque vinculado a la resiliencia: uno que vincula los niveles de subvención a resultados de adaptación cuantificables y permite que los gobiernos, las aseguradoras, las reaseguradoras, los corredores, los donantes y las empresas compartan el coste de la protección, al tiempo que refuerza la resiliencia soberana.
Los indicadores cuantificables y financieramente significativos ocupan un lugar central en este enfoque. Pueden reducir el riesgo moral, mejorar los resultados fiscales y atraer cofinanciación adicional por parte de los agentes de la cadena de suministro que tienen un interés directo en la resiliencia. A su vez, la incorporación de esos beneficios al análisis del riesgo soberano y a las evaluaciones crediticias ofrece a los gobiernos un incentivo real para desarrollar y ampliar estos programas.
Nada de esto convierte a las subvenciones en una solución milagrosa. Pero si se diseña correctamente, una subvención puede hacer mucho más que reducir las primas. Puede poner en marcha el mismo efecto de inercia que la tarifa regulada alemana ayudó a crear en el sector solar: una cobertura más amplia, fondos comunes de riesgo más sólidos, precios a la baja y, con el tiempo, un mercado que ya no necesite la subvención para seguir funcionando.
