O primeiro post desta série explorou como os subsídios aos prêmios de seguro poderiam ajudar a quebrar o ciclo de subseguro em países de baixa e média renda. No entanto, subsídios mal concebidos podem causar tantos danos quanto benefícios. Esta edição apresenta cinco princípios de concepção que fazem a diferença, com base em nosso mais recente resumo de engajamento sobre subsídios a prêmios de seguro vinculados à resiliência.
Mensagens principais
• Subsídios a prêmios mal concebidos podem ser ineficientes ou até mesmo prejudiciais à resiliência a longo prazo, refletindo problemas observados de maneira mais ampla nos subsídios agrícolas.
• Cinco princípios de concepção podem transformar um subsídio convencional em um que promova a resiliência: vincular os subsídios à redução mensurável de riscos, escolher indicadores financeiramente relevantes, compartilhar custos, desenvolver a infraestrutura do lado da oferta de que as seguradoras precisam e refletir os ganhos em resiliência nas avaliações de risco soberano.
• Quando bem implementados, os subsídios aos prêmios de seguro podem fazer mais do que apenas reduzir custos. Eles podem promover uma cobertura mais ampla, fundos de risco mais sólidos e preços mais baixos ao longo do tempo.
Em junho, o Swiss Re Institute informou que os prejuízos não segurados decorrentes de catástrofes naturais haviam ultrapassado US$ 424 bilhões em nível global, um aumento de mais de 7% em um único ano. Grande parte dessa lacuna se concentra nos países menos preparados para suprir essa carência. O último relatório sobre catástrofes da Aon destacou graves prejuízos causados por inundações no sul e sudeste da Ásia, onde o subseguro continua sendo uma prática generalizada. Globalmente, cerca de metade de todos os prejuízos econômicos decorrentes de desastres não foram cobertos.
Conforme demonstrado no primeiro artigo desta série, os subsídios aos prêmios de seguro têm um potencial significativo, ainda subutilizado, para fortalecer a resiliência climática em países de baixa e média renda. No entanto, se forem mal concebidos, podem facilmente se tornar ineficientes ou até mesmo contraproducentes, recompensando comportamentos arriscados e insustentáveis em vez de coibi-los.
A história mais ampla dos subsídios agrícolas serve de alerta. O Banco Mundial demonstrou que intervenções de precificação mal estruturadas podem distorcer as decisões de produção e prejudicar o meio ambiente. Os subsídios aos prêmios de seguro podem cair na mesma armadilha, recompensando a exposição em vez da resiliência, se não forem concebidos com um objetivo específico.
Acertar no design resume-se a cinco princípios fundamentais.
Cinco princípios de concepção para subsídios de prêmio vinculados à resiliência
1. Vincular os subsídios à redução mensurável do risco
Quando os segurados têm menos “interesse pessoal” no resultado, os subsídios podem sair pela culatra: em vez de reduzir o risco físico, podem acabar recompensando-o. Trata-se do risco moral em ação. Na agricultura, por exemplo, um agricultor que sabe que as perdas estão cobertas pode ter menos incentivo para mudar práticas de uso da terra arriscadas ou insustentáveis. O Programa Federal de Seguro Agrícola dos EUA é um exemplo disso. Em vez de incentivar os agricultores a adotarem práticas mais resilientes, os críticos argumentam que a estrutura do programa faz o contrário, recompensando o uso contínuo de monoculturas convencionais e de alto risco.
A solução proposta consiste em recompensar a redução comprovada de riscos, e não simplesmente o fato de se estar segurado. Os níveis de subsídio podem ser vinculados a ações ou resultados que sejam medidos de forma confiável por meio de indicadores-chave de desempenho e respaldados por base científica sólida, além de métodos robustos de medição e verificação.
Na agricultura, isso poderia significar subsidiar práticas agrícolas regenerativas, como a agrossilvicultura e o plantio direto, que têm efeitos comprovados na construção de resiliência de longo prazo aos riscos climáticos. A agricultura regenerativa também pode se equiparar ou superar economicamente os métodos convencionais no longo prazo, mas o período de transição leva tempo. É aí que os subsídios podem entrar em ação, preenchendo essa lacuna antes de serem reduzidos à medida que os ganhos em resiliência forem concretizados.
2. Escolha indicadores que sejam financeiramente relevantes
Os subsídios governamentais também podem não conseguir fortalecer a resiliência fiscal se não forem direcionados aos setores mais importantes para a economia. Um governo pode subsidiar amplamente os seguros e, mesmo assim, observar pouca redução nos gastos relacionados a desastres se a cobertura não abranger os setores que determinam sua exposição fiscal.
A solução consiste em definir cuidadosamente para onde o apoio será direcionado. Os subsídios geram maior valor quando visam setores que são, ao mesmo tempo, vulneráveis às mudanças climáticas e economicamente significativos, com indicadores que avaliem se intervenções específicas realmente reduzem o risco. Com o direcionamento adequado, a economia fiscal resultante da prevenção de perdas pode superar o custo do subsídio.
O Uganda mostra como isso pode se dar na prática. A agricultura é fundamental para as exportações, o emprego e a segurança alimentar do país, ao mesmo tempo em que está altamente exposta aos riscos climáticos. A NatureFinance e seus parceiros estão trabalhando com o governo de Uganda para modelar como intervenções de resiliência agrícola, incluindo a agrossilvicultura, poderiam afetar a dinâmica da dívida soberana e o perfil de crédito do país. Essas intervenções são acompanhadas por meio de indicadores financeiramente relevantes, alinhados ao plano nacional de desenvolvimento de Uganda. Os resultados preliminares apontam para ganhos significativos na dinâmica da dívida pública e na sensibilidade das classificações de crédito.
3. Dividir os custos entre os atores públicos, privados e filantrópicos
A acessibilidade financeira continua sendo uma grande restrição. Mesmo com um subsídio, o valor restante do prêmio ainda pode estar fora do alcance das pessoas de baixa renda. Os governos também podem enfrentar dificuldades para manter programas de subsídio quando os orçamentos públicos ficam sob pressão. O Programa de Subsídio ao Prêmio Rural do Brasil mostra o risco de depender exclusivamente do financiamento governamental: seus gastos com subsídios mais que triplicaram entre 2018 e 2021, antes de cair drasticamente em meio a cortes orçamentários, reduzindo a cobertura junto com eles.
A participação de empresas do setor privado, instituições de desenvolvimento e financiadores filantrópicos pode distribuir os custos e criar canais adicionais para que o financiamento para adaptação chegue aos setores vulneráveis. O Mecanismo de Apoio a Prêmios da Capacidade Africana de Risco (ARC) mostra como isso pode funcionar na prática. Ele subsidia os prêmios de seguro soberano para os Estados-membros da União Africana, com um apoio projetado para diminuir à medida que os países e parceiros assumem uma parcela maior dos custos. No Malaui, uma política de combate à seca apoiada pelo Banco Africano de Desenvolvimento colocou esse modelo em prática em 2023/24, beneficiando mais de dois milhões de famílias de agricultores após um período de seca recorde.
4. Certifique-se de que as seguradoras possam atender à demanda gerada por um subsídio
Mesmo um subsídio bem financiado enfrentará dificuldades se as seguradoras não conseguirem acompanhar a demanda que ele gera. A maioria dos mercados de seguros para pessoas de baixa e média renda é pequena demais para absorver um aumento repentino na demanda, e um subsídio pode acabar criando uma demanda por cobertura que as seguradoras não têm capacidade de oferecer.
A solução proposta é de natureza estrutural: uma reforma regulatória para facilitar a entrada no mercado, o resseguro transfronteiriço para ajudar as seguradoras locais a compartilhar riscos além de seus mercados domésticos e uma infraestrutura de dados e distribuição mais eficaz para ajudar as seguradoras a precificar os riscos com precisão e alcançar mais clientes.
O desenho do produto também é importante. Os produtos de seguro precisam atender aos riscos reais dos clientes e minimizar o risco de base para que possam alcançar os resultados de resiliência pretendidos. Sem esses fundamentos, os subsídios podem impulsionar a demanda, mas não conseguem criar um mercado de seguros mais sólido e resiliente.
5. Corrigir a lacuna na forma como o crédito soberano é precificado
O quinto risco de concepção é o mais sistêmico. Os modelos de risco soberano levam cada vez mais em conta o risco climático, mas raramente refletem os benefícios financeiros da adaptação a ele. O custo de um subsídio é contabilizado. A redução de risco que ele pode proporcionar, muitas vezes, não é. Os governos podem, portanto, arcar com o custo de investir em resiliência sem ver a redução de risco resultante refletida em seu perfil de crédito soberano.
A solução é, em princípio, simples. Nos casos em que os ganhos de resiliência decorrentes de um subsídio possam ser medidos de forma confiável — por meio da redução da volatilidade, do aumento das exportações ou da diminuição dos passivos contingentes —, as agências de classificação de crédito e as instituições financeiras internacionais deveriam refletir esses ganhos em suas avaliações do risco soberano.
A análise da NatureFinance sobre o setor florestal de Gana mostra como isso poderia se concretizar na prática. O estudo simula como o reflorestamento e a redução do desmatamento poderiam melhorar a classificação de crédito e a trajetória da dívida do país, ao diminuir os impactos econômicos e fiscais do desmatamento. Esses ganhos podem, então, se refletir nos indicadores de dívida soberana e de crédito utilizados para avaliar o risco financeiro.
Aonde o bom design nos leva
Em conjunto, esses cinco princípios de concepção descrevem uma abordagem voltada para a resiliência: uma abordagem que vincula os níveis de subsídio a resultados mensuráveis de adaptação e permite que governos, seguradoras, resseguradoras, corretoras, doadores e empresas compartilhem o custo da proteção, ao mesmo tempo em que fortalecem a resiliência soberana.
Indicadores mensuráveis e financeiramente relevantes estão no centro dessa abordagem. Eles podem conter o risco moral, melhorar os resultados fiscais e atrair cofinanciamento adicional de atores da cadeia de suprimentos com interesse direto na resiliência. Incorporar esses benefícios à análise de risco soberano e às avaliações de crédito, por sua vez, oferece aos governos um incentivo real para desenvolver e ampliar esses programas.
Nada disso faz dos subsídios uma solução milagrosa. Mas, se a estrutura for bem elaborada, um subsídio pode fazer muito mais do que apenas reduzir os prêmios. Ele pode desencadear o mesmo efeito de alavanca que a tarifa de alimentação da Alemanha ajudou a criar no setor de energia solar: cobertura mais ampla, agrupamentos de risco mais sólidos, queda nos preços e, eventualmente, um mercado que não precise mais do subsídio para continuar funcionando.
