A tarifa de alimentação da energia solar na Alemanha transformou um subsídio em um mercado autossustentável. Um novo resumo da NatureFinance analisa se os subsídios aos prêmios de seguro poderiam ter o mesmo efeito na adaptação climática. Nesta série de posts, destacamos as principais mensagens do resumo, começando por como os subsídios aos prêmios podem criar um ciclo virtuoso no setor de seguros.
Mensagens-chave
• O Brasil e Uganda apresentam o mesmo padrão: a adesão ao seguro aumenta e diminui quase em sincronia com os orçamentos de subsídios. Uma restrição determinante é o valor do subsídio e, em menor grau, o interesse dos agricultores pelo produto.
• O seguro é uma ferramenta comprovada de adaptação climática, mas continua sendo muito subutilizado em países de baixa e média renda, onde as restrições de acessibilidade financeira e o aumento dos riscos climáticos estão ampliando a lacuna na proteção oferecida pelos seguros.
• Os subsídios aos prêmios de seguro podem oferecer uma solução promissora para ampliar a adesão aos seguros, especialmente se recompensarem a redução de riscos, em vez de simplesmente diminuir os custos.
Em todo o mundo, famílias, empresas e governos estão enfrentando um paradoxo cada vez maior. À medida que os riscos relacionados ao clima e à natureza se tornam mais onerosos, o seguro nunca foi tão importante. No entanto, em muitos lugares, o seguro está se tornando mais difícil de pagar e, em alguns casos, mais difícil de obter.
O desafio já é visível em todos os setores, mas a agricultura o coloca em destaque de forma particularmente nítida. Na Índia, uma monção fraca e irregular atrasou o plantio de arroz, algodão, milho e soja, enquanto no Brasil chuvas fora de época interromperam a colheita do café e aumentaram o risco de perdas nas safras. Não se trata de contratempos isolados. Quando as safras fracassam, os efeitos se propagam pelos preços dos alimentos, pelas receitas de exportação, pelo crédito rural e pelas finanças públicas.
O seguro é uma das ferramentas mais eficazes disponíveis para absorver choques climáticos e apoiar a adaptação às mudanças climáticas. Na agricultura, ele pode significar a diferença entre um agricultor replantar após uma safra perdida e não conseguir pagar um empréstimo. No entanto, em muitos países de baixa e média renda, o seguro continua sendo severamente subutilizado, com taxas de penetração frequentemente inferiores a 1% do PIB.
Os subsídios aos prêmios de seguro podem ajudar a preencher essa lacuna. As experiências do Brasil e de Uganda mostram que eles podem ampliar a cobertura de seguro, mas somente quando são bem direcionados e respaldados por financiamento previsível. Os subsídios vinculados à resiliência vão além, recompensando ações que reduzem o risco físico, ajudando a construir mercados de seguros mais sólidos e, ao mesmo tempo, apoiando a adaptação climática de longo prazo.
Por que o seguro continua fora do alcance
A baixa adesão aos seguros se deve, em grande parte, a dois fatores: acessibilidade financeira e comportamento.
Muitas vezes, o seguro é simplesmente inacessível para quem tem baixa renda. Os gastos tendem a aumentar somente quando o PIB per capita de um país atinge cerca de US$ 10.000, antes de se estabilizarem à medida que as economias amadurecem.
Mas a acessibilidade financeira é apenas parte da história. Mesmo quando as pessoas têm condições de pagar por um seguro, muitas ainda optam por não contratá-lo. Isso reflete um viés comportamental bem conhecido: a preferência por ficar com o dinheiro hoje, em vez de pagar por uma proteção contra uma perda que talvez nunca venha a ocorrer.
Os governos enfrentam um dilema semelhante. Pagar um prêmio de seguro para a transferência do risco de desastres é um custo imediato e visível que precisa ser justificado no orçamento deste ano, enquanto qualquer indenização é incerta e pode vir a ocorrer somente após as próximas eleições. Como resultado, tanto as famílias quanto os governos costumam investir menos em seguros do que seria sensato a longo prazo.
O problema está piorando, e não melhorando. À medida que os riscos relacionados ao clima e à natureza aumentam, as seguradoras estão se retirando das regiões de maior risco, em vez de se expandirem para elas. Na Califórnia, por exemplo, os prêmios médios dos seguros residenciais aumentaram 84% entre o final de 2020 e março de 2026, à medida que as seguradoras reagiram ao crescente risco de incêndios florestais.
Isso amplia a lacuna de proteção — a diferença entre as perdas econômicas totais e o que está efetivamente segurado —, deixando os mais vulneráveis ainda mais expostos. A dimensão do problema é alarmante: as perdas econômicas globais decorrentes de catástrofes naturais devem atingir US$ 220 bilhões em 2025, mas apenas US$ 107 bilhões estavam segurados. Os governos estão se tornando cada vez mais os seguradores de último recurso, muitas vezes sem capacidade fiscal para absorver choques repetidos. As pressões fiscais aumentam, os custos dos empréstimos sobem e os recursos disponíveis para a adaptação climática diminuem, criando um ciclo vicioso que, em última instância, pode contribuir para a crise da dívida soberana.
O que o setor de seguros pode aprender com a tarifa de alimentação da energia solar
Uma das formas mais promissoras de quebrar esse ciclo é por meio de subsídios aos prêmios de seguro, nos quais os governos ajudam a cobrir o custo do seguro. A ideia se inspira em uma fonte inusitada: a tarifa de alimentação da Alemanha para energia solar, que garante aos produtores um preço estável pela eletricidade que geram. Essa previsibilidade deu ao setor solar a confiança necessária para investir e crescer, ajudando, em última instância, a transformar o mercado global de energia.
A comparação não é exata, mas a lógica subjacente é semelhante. Em ambos os casos, o mercado privado pode ter dificuldade para atingir escala porque os custos iniciais são altos e a demanda permanece limitada. Quando o seguro é muito caro, poucas pessoas o adquirem. Os grupos de risco permanecem pequenos, as seguradoras têm menos dados e os preços continuam altos. Um subsídio rompe esse ciclo ao reduzir diretamente o custo para os consumidores, ao mesmo tempo em que dá às seguradoras tempo para se expandir, crescer e diversificar a cobertura, bem como avaliar o risco com maior precisão.
Isso cria um ciclo virtuoso: à medida que os subsídios atraem mais clientes, o número de segurados aumenta e se torna mais diversificado, o que reduz os preços e atrai ainda mais clientes. Idealmente, esse ciclo ganha impulso suficiente para que o mercado se torne autossustentável; nesse momento, o subsídio pode ser gradualmente eliminado sem que a demanda entre em colapso.
Programas no Brasil e em Uganda mostram o quanto os subsídios aos prêmios de seguro podem ser eficazes para estimular a demanda. Em ambos os países, a maior restrição tem sido, muitas vezes, o tamanho e a previsibilidade do orçamento destinado aos subsídios, e não a disposição dos agricultores em adquirir seguros. Mas a lição mais profunda é que simplesmente tornar o seguro mais barato não é suficiente. Para fortalecer a resiliência a longo prazo, os subsídios precisam recompensar a redução de riscos, e não apenas a adesão ao seguro.
Ciclo virtuoso do subsídio ao prêmio de seguro, que mostra como os subsídios aumentam a adesão aos seguros e fortalecem a resiliência climática.
Brasil: reformulação dos subsídios para promover a resiliência
O Brasil abriga algumas das maiores operações agrícolas do mundo, com propriedades que, muitas vezes, abrangem dezenas de milhares de hectares. No entanto, mais de 4,7 milhões de pequenos e médios agricultores, que, juntos, são responsáveis pela maior parte da produção de alimentos do país, lidam com os riscos climáticos crescentes em uma escala bem diferente.
O Programa de Subsídio ao Prêmio Rural do Brasil está em vigor desde 2005, pagando uma parcela do prêmio diretamente às seguradoras privadas em nome dos agricultores, e tem sido fundamental para impulsionar a adesão ao seguro agrícola. Desde o início do programa, o financiamento e a adesão ao seguro rural têm evoluído em estreita sincronia: o orçamento para subsídios mais que triplicou entre 2018 e 2021, e a cobertura aumentou na mesma proporção, antes de recuar devido à seca, à queda nos preços das commodities e aos repetidos cortes orçamentários. Mesmo em seu pico de 2021, a cobertura atingiu apenas cerca de 5% da área cultivada do Brasil, bem abaixo da cobertura comparável dos EUA, sugerindo que o valor do subsídio é um fator limitante.
Mas, durante grande parte de sua história, o apoio foi direcionado quase que exclusivamente às grandes propriedades agrícolas que cultivavam soja e milho no Meio-Oeste. Os pequenos agricultores das regiões mais secas e de maior risco do Norte e do Nordeste foram, em grande parte, deixados de lado, não por intenção, mas porque o tipo de seguro financiado pelo subsídio simplesmente não é comercializado nessas regiões.
É por isso que a recente atualização do programa de subsídios no Brasil foi considerada pioneira. Reconhecendo que um desconto fixo não estava chegando aos pequenos produtores que mais precisavam dele, o governo começou a testar, em 2024, um subsídio vinculado ao desempenho, diferenciado por cultura e vinculado a indicadores de uso sustentável da terra.
Atualmente, a maioria das culturas se qualifica para um subsídio de 40%, que sobe para 45% no caso de práticas de baixo carbono e é ainda maior para quem apresenta bom desempenho em medidas de resiliência, como saúde do solo, plantio direto e diversidade de culturas. Se funcionar conforme o planejado — promovendo práticas climaticamente inteligentes que fortaleçam a adaptação a longo prazo, em vez de apenas reduzir custos —, a diminuição do risco deverá, com o tempo, significar uma menor necessidade do próprio subsídio, um caminho que o Brasil mal começou a testar.
Uganda: subsídios ampliam o acesso dos pequenos agricultores
O Uganda oferece um ponto de comparação útil. A agricultura é a principal fonte de subsistência do país, empregando cerca de 66% da população e contribuindo com 24,5% do PIB, o que a torna fundamental para a segurança alimentar.
O Programa de Seguro Agrícola de Uganda, lançado em 2016, adotou uma abordagem diferente para o mesmo problema enfrentado pelo Brasil. Em vez de uma taxa fixa de subsídio, o governo cobre 30% dos prêmios para os grandes agricultores, 50% para os pequenos agricultores e 80% para os produtores em regiões de alto risco, oferecendo maior apoio àqueles com menor capacidade de arcar com o custo não subsidiado.
O programa também se baseia fortemente no seguro paramétrico, ou baseado em índices, que paga automaticamente quando um gatilho mensurável — como a precipitação ficar abaixo de um limite definido — é atingido, em vez de exigir que um avaliador inspecione os danos pessoalmente. Isso torna muito mais barato segurar os inúmeros pequenos agricultores de Uganda que cultivam culturas com várias safras, como café, banana e mandioca, casos em que avaliar individualmente cada pequena parcela não seria econômico.
Os resultados têm sido impressionantes. A cobertura cresceu quase 17 vezes em sete anos, passando de 45.700 agricultores em 2017 para 772.000 em 2024, e o governo estabeleceu uma meta de 3 milhões até 2027. Enquanto o programa brasileiro dedicou grande parte de sua história a atender grandes propriedades agrícolas comerciais, as taxas de subsídio mais elevadas e direcionadas de Uganda cumpriram exatamente o objetivo para o qual foram concebidas: incluir os pequenos agricultores que os mercados de seguros convencionais ignoram.
O limite para as ambições é o financiamento, não a demanda. O valor anual dos subsídios, em torno de US$ 1,3 milhão, representa menos de 1% do orçamento geral do programa de agroindustrialização de Uganda, e os planos para triplicá-lo ainda não foram confirmados. Passar de menos de 800 mil para 3 milhões de agricultores até 2027 significaria ampliar a cobertura em cerca de quatro vezes, com um orçamento que ainda não foi dimensionado para arcar com isso.
Os subsídios para seguros devem ser bem elaborados e contar com financiamento consistente
As experiências do Brasil e de Uganda mostram que os subsídios aos prêmios de seguro podem aumentar a adesão aos seguros, mas somente quando são bem elaborados e contam com financiamento previsível.
Programas mal direcionados podem distorcer os incentivos e beneficiar principalmente os segurados de maior porte, que provavelmente teriam adquirido o seguro de qualquer maneira. A experiência do Brasil ilustra esse risco, com o apoio historicamente concentrado entre os grandes produtores de soja e milho do Centro-Oeste. Uganda apresenta uma opção de estrutura oposta, com subsídios mais elevados para pequenos agricultores e produtores em regiões de alto risco. Mas mesmo um programa bem direcionado não pode ser ampliado sem um orçamento suficientemente grande e estável para sustentá-lo.
A verdadeira oportunidade está nos subsídios vinculados à resiliência, que vão além da simples redução dos prêmios. O próximo artigo desta série explora os princípios de concepção necessários para tornar esses programas eficientes, escaláveis e capazes de fortalecer os mercados de seguros e a adaptação climática de longo prazo.
