Le tarif de rachat de l'électricité solaire en Allemagne a transformé une subvention en un marché autosuffisant. Une nouvelle note d’engagement de NatureFinance examine si les subventions aux primes d’assurance pourraient avoir le même effet en matière d’adaptation au changement climatique. Dans cette série d’articles de blog, nous mettons en avant les messages clés de cette note, en commençant par la manière dont les subventions aux primes peuvent créer un cercle vertueux dans le domaine de l’assurance.
Messages clés
• Le Brésil et l'Ouganda présentent la même tendance : le recours à l'assurance évolue presque en parallèle avec les budgets consacrés aux subventions. L'une des principales contraintes réside dans le montant des subventions et, dans une moindre mesure, dans l'intérêt des agriculteurs pour ce produit.
• L'assurance est un outil d'adaptation au changement climatique qui a fait ses preuves, mais elle reste largement sous-utilisée dans les pays à faible et moyen revenu, où les contraintes financières et l'aggravation des risques climatiques creusent le déficit de couverture d'assurance.
• Les aides à la prime d'assurance peuvent constituer une solution prometteuse pour accroître le recours à l'assurance, en particulier si elles récompensent la réduction des risques plutôt que de se contenter de diminuer les coûts.
Partout dans le monde, les ménages, les entreprises et les pouvoirs publics sont confrontés à un paradoxe de plus en plus marqué. Alors que les risques liés au climat et à la nature entraînent des coûts de plus en plus élevés, l'assurance n'a jamais été aussi importante. Or, dans de nombreux endroits, l'assurance devient de plus en plus difficile à financer et, dans certains cas, de plus en plus difficile à obtenir.
Ce défi est déjà perceptible dans tous les secteurs, mais c’est dans l’agriculture qu’il se manifeste avec le plus de acuité. En Inde, une mousson faible et irrégulière a retardé les semis de riz, de coton, de maïs et de soja, tandis qu’au Brésil, des pluies hors saison ont perturbé la récolte du café et accru le risque de pertes de récoltes. Il ne s’agit pas là de revers isolés. Lorsque les récoltes sont mauvaises, les répercussions se font sentir sur les prix des denrées alimentaires, les recettes d’exportation, le crédit rural et les finances publiques.
L'assurance est l'un des outils les plus efficaces pour amortir les chocs climatiques et favoriser l'adaptation au changement climatique. Dans le secteur agricole, elle peut faire la différence entre un agriculteur capable de replanter après une mauvaise saison et un agriculteur contraint de se trouver en situation de défaut de paiement sur un prêt. Pourtant, dans de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire, l'assurance reste largement sous-utilisée, avec des taux de pénétration souvent inférieurs à 1 % du PIB.
Les subventions aux primes d'assurance peuvent contribuer à combler cet écart. Les expériences menées au Brésil et en Ouganda montrent qu'elles peuvent élargir la couverture d'assurance, mais uniquement lorsqu'elles sont bien ciblées et soutenues par un financement prévisible. Les subventions liées à la résilience vont plus loin en récompensant les actions qui réduisent les risques physiques, ce qui contribue à renforcer les marchés de l'assurance tout en soutenant l'adaptation au changement climatique à long terme.
Pourquoi l'assurance reste hors de portée
Le faible taux de souscription à une assurance s'explique principalement par deux facteurs : l'accessibilité financière et le comportement.
L'assurance est souvent tout simplement inabordable pour les personnes à faibles revenus. Les dépenses n'ont tendance à augmenter que lorsque le PIB par habitant d'un pays atteint environ 10 000 dollars américains, avant de se stabiliser à mesure que l'économie arrive à maturité.
Mais le caractère abordable n'est qu'un aspect du problème. Même lorsque les gens ont les moyens de s'offrir une assurance, nombreux sont ceux qui choisissent de ne pas en souscrire. Cela reflète un biais comportemental bien connu : la préférence pour conserver son argent aujourd'hui plutôt que de payer pour se protéger contre une perte qui pourrait ne jamais se produire.
Les pouvoirs publics sont confrontés à un dilemme similaire. Le paiement d’une prime d’assurance pour le transfert des risques de catastrophe représente un coût immédiat et visible qui doit être justifié dans le budget de l’année en cours, tandis que tout versement d’indemnité est incertain et pourrait n’intervenir qu’après les prochaines élections. En conséquence, tant les ménages que les pouvoirs publics investissent souvent moins dans l’assurance que ce qui serait raisonnable à long terme.
Le problème s'aggrave au lieu de s'améliorer. À mesure que les risques liés au climat et à la nature s'intensifient, les assureurs se retirent des régions les plus exposées au risque, au lieu de s'y implanter davantage. En Californie, par exemple, les primes moyennes d'assurance habitation ont augmenté de 84 % entre fin 2020 et mars 2026, les assureurs ayant réagi à la hausse du risque d'incendies de forêt.
Cela creuse le « déficit de protection », c'est-à-dire la différence entre le montant total des pertes économiques et le montant effectivement assuré, ce qui expose encore davantage les plus vulnérables. L’ampleur du phénomène est frappante : alors que les pertes économiques mondiales liées aux catastrophes naturelles atteindront 220 milliards de dollars en 2025, seuls 107 milliards de dollars étaient assurés. Les gouvernements deviennent de plus en plus des assureurs de dernier recours, souvent sans disposer de la capacité budgétaire nécessaire pour absorber des chocs répétés. Les pressions budgétaires s’accentuent, les coûts d’emprunt augmentent et les ressources disponibles pour l’adaptation au changement climatique diminuent, créant un cercle vicieux qui peut, à terme, contribuer à une crise de la dette souveraine.
Ce que le secteur de l'assurance peut apprendre du tarif de rachat de l'énergie solaire
L’un des moyens les plus prometteurs de briser ce cercle vicieux réside dans les aides à la prime d’assurance, grâce auxquelles les pouvoirs publics contribuent à couvrir le coût de l’assurance. Cette idée s’inspire d’une source inattendue : le tarif de rachat de l’électricité solaire en vigueur en Allemagne, qui garantit aux producteurs un prix stable pour l’électricité qu’ils produisent. Cette prévisibilité a donné à l’industrie solaire la confiance nécessaire pour investir et se développer, contribuant ainsi à transformer le marché mondial de l’énergie.
La comparaison n’est pas exacte, mais la logique sous-jacente est similaire. Dans les deux cas, le marché privé peut avoir du mal à atteindre une taille critique, car les coûts initiaux sont élevés et la demande reste limitée. Lorsque l’assurance est trop coûteuse, trop peu de personnes y souscrivent. Les pools de risques restent restreints, les assureurs disposent de moins de données et les prix restent élevés. Une subvention brise ce cercle vicieux en réduisant directement le coût pour les consommateurs, tout en donnant aux assureurs le temps de se développer, d’atteindre une taille critique et de diversifier leurs couvertures, ainsi que d’évaluer les risques de manière plus précise.
Cela crée un cercle vertueux : à mesure que les subventions attirent davantage de clients, le nombre d'assurés augmente et se diversifie, ce qui fait baisser les prix et attire encore plus de clients. Idéalement, ce cercle vertueux génère une dynamique suffisante pour que le marché devienne autonome, auquel cas la subvention pourra être progressivement supprimée sans que la demande ne s'effondre.
Des programmes menés au Brésil et en Ouganda montrent à quel point les subventions sur les primes d’assurance peuvent être efficaces pour stimuler la demande. Dans ces deux pays, la principale contrainte a souvent été le montant et la prévisibilité du budget alloué aux subventions, plutôt que la volonté des agriculteurs de souscrire une assurance. Mais l’enseignement plus profond à en tirer est qu’il ne suffit pas de rendre l’assurance moins chère. Pour renforcer la résilience à long terme, les subventions doivent récompenser la réduction des risques, et pas seulement la souscription d’une assurance.
Le cercle vertueux des aides aux primes d'assurance, qui montre comment ces aides favorisent la souscription d'assurances et renforcent la résilience face au changement climatique.
Brésil : repenser les aides pour renforcer la résilience
Le Brésil abrite certaines des plus grandes exploitations agricoles au monde, dont les superficies individuelles s’étendent souvent sur des dizaines de milliers d’hectares. Mais plus de 4,7 millions de petits et moyens agriculteurs, qui assurent à eux tous la majeure partie de la production alimentaire du pays, font face à des risques climatiques croissants à une échelle très différente.
Le programme brésilien de subventions aux primes d’assurance rurale, en place depuis 2005, verse une partie de la prime directement aux assureurs privés pour le compte des agriculteurs et a joué un rôle déterminant dans la généralisation de l’assurance récolte. Depuis le lancement du programme, l’évolution du financement et celle de la souscription à l’assurance rurale ont suivi une trajectoire étroitement liée : le budget consacré aux subventions a plus que triplé entre 2018 et 2021, et la couverture a augmenté au même rythme avant de reculer sous l’effet de la sécheresse, de la baisse des prix des matières premières et de coupes budgétaires répétées. Même à son pic de 2021, la couverture n’atteignait qu’environ 5 % de la superficie cultivée du Brésil, un niveau bien inférieur à celui observé aux États-Unis, ce qui suggère que le montant des subventions constitue une contrainte déterminante.
Mais pendant une grande partie de son histoire, ces aides ont été presque exclusivement accordées aux grandes exploitations agricoles commerciales cultivant du soja et du maïs dans le Midwest. Les petits exploitants des régions plus sèches et plus exposées aux aléas climatiques du Nord et du Nord-Est ont été largement laissés pour compte, non pas par choix, mais parce que le type d’assurance financé par ces subventions n’est tout simplement pas proposé dans ces régions.
C’est pourquoi la récente refonte du dispositif de subventions au Brésil a été considérée comme novatrice. Conscient qu’une aide forfaitaire ne profitait pas aux petits producteurs qui en avaient le plus besoin, le gouvernement a lancé en 2024 un projet pilote de subvention liée à la performance, modulée en fonction des cultures et indexée sur des indicateurs d’utilisation durable des terres.
La plupart des cultures sont désormais éligibles à une subvention de 40 %, qui passe à 45 % pour les pratiques à faible empreinte carbone, et à un taux encore plus élevé en cas de bons résultats en matière de résilience, notamment en ce qui concerne la santé des sols, le semis direct et la diversité des cultures. Si cette approche fonctionne comme prévu, en favorisant des pratiques adaptées au climat qui renforcent l’adaptation à long terme plutôt que de se contenter de réduire les coûts, la diminution des risques devrait, à terme, entraîner une moindre dépendance à l’égard de la subvention elle-même — une voie que le Brésil commence tout juste à explorer.
Ouganda : les subventions améliorent l'accès des petits agriculteurs
L'Ouganda constitue un bon point de comparaison. L'agriculture est la principale source de revenus du pays : elle emploie environ 66 % de la population et représente 24,5 % du PIB, ce qui en fait un pilier essentiel de la sécurité alimentaire.
Le programme d'assurance agricole de l'Ouganda, lancé en 2016, a adopté une approche différente pour résoudre le même problème que celui auquel le Brésil était confronté. Plutôt que d'appliquer un taux de subvention forfaitaire, le gouvernement prend en charge 30 % des primes pour les grands agriculteurs, 50 % pour les petits exploitants et 80 % pour les producteurs des régions à haut risque, offrant ainsi un soutien accru à ceux qui sont les moins à même d'assumer le coût non subventionné.
Ce dispositif s'appuie également fortement sur l'assurance paramétrique, ou indexée, qui verse automatiquement une indemnité lorsqu'un seuil mesurable est atteint – par exemple, lorsque les précipitations tombent en dessous d'un seuil défini –, sans qu'il soit nécessaire qu'un expert vienne inspecter les dégâts sur place. Cela rend l'assurance bien moins coûteuse pour les nombreux petits exploitants ougandais qui cultivent des cultures à récoltes multiples comme le café, les bananes et le manioc, pour lesquels une évaluation individuelle de chaque petite parcelle ne serait pas rentable.
Les résultats sont impressionnants. La couverture a été multipliée par près de dix-sept en sept ans, passant de 45 700 agriculteurs en 2017 à 772 000 en 2024, et le gouvernement s’est fixé pour objectif d’atteindre les 3 millions d’ici 2027. Alors que le programme brésilien s’est longtemps concentré sur les grandes exploitations commerciales, les taux de subvention plus élevés et ciblés de l’Ouganda ont parfaitement rempli leur mission : attirer les petits exploitants que les marchés d’assurance traditionnels négligent.
C’est le financement, et non la demande, qui constitue la limite à ces ambitions. Le montant annuel des subventions, qui s’élève à environ 1,3 million de dollars américains, représente moins de 1 % du budget global du programme d’agro-industrialisation de l’Ouganda, et les projets visant à le tripler n’ont pas encore été confirmés. Passer de moins de 800 000 agriculteurs à 3 millions d’ici 2027 impliquerait de multiplier par quatre environ la couverture, avec un budget qui n’est pas encore adapté à une telle ampleur.
Les aides à l'assurance doivent être bien conçues et bénéficier d'un financement stable
Les expériences du Brésil et de l'Ouganda montrent que les subventions sur les primes d'assurance peuvent favoriser la souscription d'assurances, mais uniquement lorsqu'elles sont bien conçues et soutenues par un financement prévisible.
Des programmes mal ciblés peuvent fausser les incitations et profiter principalement aux grands assurés, qui auraient de toute façon souscrit une assurance. L’expérience du Brésil illustre ce risque, les aides s’étant historiquement concentrées sur les grands producteurs de soja et de maïs du Midwest. L’Ouganda présente un choix de conception inverse, avec des subventions plus élevées pour les petits exploitants et les producteurs des régions à haut risque. Mais même un programme bien ciblé ne peut se développer sans un budget suffisamment important et stable pour le soutenir.
La véritable opportunité réside dans les subventions liées à la résilience, qui ne se limitent pas à réduire les primes. Le prochain article de cette série examine les principes de conception nécessaires pour que ces dispositifs soient efficaces, évolutifs et capables de renforcer les marchés de l'assurance ainsi que l'adaptation climatique à long terme.
