Le premier article de cette série examinait comment les aides à la prime d’assurance pouvaient contribuer à briser le cercle vicieux de la sous-assurance dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Cependant, des aides mal conçues peuvent faire autant de mal que de bien. Cet article présente cinq principes de conception qui font la différence, en s’appuyant sur notre dernière note d’intervention sur les subventions aux primes d’assurance liées à la résilience.
Messages clés
• Des subventions aux primes mal conçues peuvent s'avérer inefficaces, voire nuisibles à la résilience à long terme, ce qui fait écho aux problèmes observés plus largement dans le domaine des subventions agricoles.
• Cinq principes de conception permettent de transformer une subvention classique en une subvention favorisant la résilience : lier les subventions à une réduction mesurable des risques, choisir des indicateurs financièrement significatifs, partager les coûts, mettre en place l'infrastructure du côté de l'offre dont les assureurs ont besoin, et prendre en compte les gains de résilience dans les évaluations du risque souverain.
• Lorsqu’elles sont bien mises en œuvre, les aides à la prime d’assurance peuvent aller au-delà de la simple réduction des coûts. Elles peuvent contribuer à élargir la couverture, à renforcer la mutualisation des risques et à faire baisser les prix à long terme.
En juin, le Swiss Re Institute a indiqué que les pertes non assurées liées aux catastrophes naturelles avaient dépassé les 424 milliards de dollars à l’échelle mondiale, soit une hausse de plus de 7 % en un an. Une grande partie de ce déficit se concentre dans les pays les moins bien armés pour y remédier. Le dernier rapport d’Aon sur les catastrophes a mis en évidence de lourdes pertes dues aux inondations en Asie du Sud et du Sud-Est, où la sous-assurance reste très répandue. À l’échelle mondiale, environ la moitié de l’ensemble des pertes économiques liées aux catastrophes n’a pas été couverte.
Comme l’a montré le premier article de cette série, les subventions aux primes d’assurance recèlent un potentiel considérable, mais sous-exploité, pour renforcer la résilience climatique dans les pays à faibles et moyens revenus. Cependant, si elles sont mal conçues, elles peuvent tout aussi bien s’avérer inefficaces, voire contre-productives, en encourageant des comportements risqués et non durables au lieu de les freiner.
L'histoire générale des subventions agricoles constitue un avertissement. La Banque mondiale a démontré que des interventions tarifaires mal conçues peuvent fausser les décisions de production et nuire à l'environnement. Les subventions aux primes d'assurance peuvent tomber dans le même piège, en récompensant l'exposition au risque plutôt que la résilience, si elles ne sont pas conçues de manière réfléchie.
Pour réussir sa conception, il faut s'en tenir à cinq principes fondamentaux.
Cinq principes de conception pour les aides à la prime liées à la résilience
1. Lier les subventions à une réduction mesurable des risques
Lorsque les assurés ont moins à perdre, les subventions peuvent se retourner contre eux : au lieu de réduire le risque physique, elles peuvent finir par le récompenser. C’est ce qu’on appelle l’aléa moral. Dans le secteur agricole, par exemple, un agriculteur qui sait que ses pertes sont couvertes peut être moins incité à modifier des pratiques d’exploitation des terres risquées ou non durables. Le programme fédéral américain d’assurance récolte en est un bon exemple. Plutôt que d’encourager les agriculteurs à adopter des pratiques plus résilientes, les détracteurs affirment que la conception de ce dispositif produit l’effet inverse, en récompensant le maintien de monocultures conventionnelles à haut risque.
La solution consiste à récompenser la réduction avérée des risques, et non pas simplement le fait d'être assuré. Le montant des subventions peut être lié à des actions ou à des résultats mesurés de manière fiable à l'aide d'indicateurs-clés de performance et étayés par des données scientifiques solides, ainsi que par des procédures de mesure et de vérification rigoureuses.
Dans le domaine agricole, cela pourrait se traduire par le subventionnement de pratiques agricoles régénératrices telles que l’agroforesterie et le semis direct, dont les effets sur le renforcement de la résilience à long terme face aux risques climatiques sont avérés. L’agriculture régénératrice peut également égaler, voire surpasser, les méthodes conventionnelles sur le plan économique à long terme, mais la période de transition prend du temps. C’est là que les subventions peuvent jouer un rôle, en comblant ce fossé avant d’être progressivement réduites à mesure que les gains en matière de résilience se concrétisent.
2. Choisir des indicateurs significatifs sur le plan financier
Les subventions publiques peuvent également ne pas parvenir à renforcer la résilience budgétaire si elles ne ciblent pas les secteurs les plus importants pour l'économie. Un gouvernement peut subventionner largement le secteur de l'assurance sans pour autant constater de réduction significative des dépenses liées aux catastrophes si la couverture n'atteint pas les secteurs qui sont à l'origine de son exposition budgétaire.
La solution consiste à déterminer avec soin à quoi sont destinés les aides. Les subventions sont particulièrement efficaces lorsqu’elles ciblent des secteurs à la fois exposés aux aléas climatiques et économiquement importants, et s’accompagnent d’indicateurs permettant de mesurer si les interventions spécifiques permettent réellement de réduire les risques. Avec un ciblage adéquat, les économies budgétaires réalisées grâce aux pertes évitées peuvent dépasser le coût de la subvention.
L'Ouganda illustre bien cette situation. L'agriculture occupe une place centrale dans les exportations, l'emploi et la sécurité alimentaire du pays, tout en étant fortement exposée aux risques climatiques. NatureFinance et ses partenaires collaborent avec le gouvernement ougandais afin de modéliser l’impact que pourraient avoir les mesures de résilience agricole, notamment l’agroforesterie, sur la dynamique de la dette souveraine et le profil de crédit du pays. Ces mesures sont évaluées à l’aune d’indicateurs financiers significatifs, alignés sur le plan de développement national de l’Ouganda. Les premiers résultats indiquent des améliorations significatives en matière de dynamique de la dette publique et de sensibilité des notations de crédit.
3. Répartir les coûts entre les acteurs publics, privés et philanthropiques
L’accessibilité financière reste un obstacle majeur. Même avec une subvention, la prime restante peut encore être hors de portée des personnes à faibles revenus. Les gouvernements peuvent également avoir du mal à maintenir les programmes de subventions lorsque les budgets publics sont sous pression. Le programme brésilien de subventions aux primes d’assurance rurale illustre le risque lié au fait de compter uniquement sur le financement public : le coût de ces subventions a plus que triplé entre 2018 et 2021, avant de chuter brutalement dans le cadre de coupes budgétaires, entraînant dans son sillage une baisse de la couverture.
La participation d’entreprises du secteur privé, d’institutions de développement et de bailleurs de fonds philanthropiques permet de répartir les coûts et de créer des canaux supplémentaires pour que les financements destinés à l’adaptation parviennent aux secteurs exposés. Le Mécanisme de soutien aux primes de l’African Risk Capacity illustre comment cela peut fonctionner dans la pratique. Il subventionne les primes d’assurance souveraine des États membres de l’Union africaine, avec un soutien destiné à diminuer à mesure que les pays et les partenaires prennent en charge une part croissante des coûts. Au Malawi, une politique de lutte contre la sécheresse soutenue par la Banque africaine de développement a mis ce modèle en pratique en 2023/24, venant en aide à plus de deux millions de ménages agricoles après une période de sécheresse record.
4. Veiller à ce que les assureurs soient en mesure de répondre à la demande générée par une subvention
Même une aide financière bien dotée aura du mal à porter ses fruits si les assureurs ne parviennent pas à répondre à la demande qu’elle génère. La plupart des marchés de l’assurance destinés aux personnes à faibles et moyens revenus sont trop restreints pour absorber une hausse soudaine de la demande, et une aide financière peut finir par créer une demande de couverture que les assureurs n’ont pas les moyens de satisfaire.
La solution réside dans des mesures structurelles : une réforme réglementaire visant à faciliter l'accès au marché, la réassurance transfrontalière pour aider les assureurs locaux à mutualiser les risques au-delà de leurs marchés nationaux, ainsi que des infrastructures de données et de distribution améliorées pour permettre aux assureurs d'évaluer les risques avec précision et d'atteindre davantage de clients.
La conception des produits joue également un rôle important. Pour permettre aux produits d'assurance d'atteindre les objectifs de résilience visés, ils doivent répondre aux risques réels des clients et minimiser le risque de base. Sans ces fondements, les subventions pourraient certes stimuler la demande, mais ne parviendraient pas à créer un marché de l'assurance plus solide et plus résilient.
5. Remédier à la lacune dans la détermination du prix du crédit souverain
Le cinquième risque lié à la conception est le plus systémique. Les modèles de risque souverain tiennent de plus en plus compte du risque climatique, mais prennent rarement en compte les avantages financiers liés à l’adaptation à ce risque. Le coût d’une subvention est pris en compte, mais la réduction du risque qu’elle peut apporter ne l’est souvent pas. Les gouvernements peuvent donc supporter le coût d’un investissement dans la résilience sans que la réduction du risque qui en résulte ne se reflète dans leur profil de crédit souverain.
La solution est simple en principe. Lorsqu'il est possible de mesurer de manière fiable les gains en matière de résilience générés par une subvention, que ce soit par une réduction de la volatilité, un renforcement des exportations ou une diminution des passifs éventuels, les agences de notation et les institutions financières internationales devraient tenir compte de ces gains dans leurs évaluations du risque souverain.
L'analyse du secteur forestier ghanéen réalisée par NatureFinance montre à quoi cela pourrait ressembler concrètement. L'étude modélise la manière dont le reboisement et la réduction de la déforestation pourraient améliorer la notation de crédit du pays et l'évolution de sa dette en atténuant les répercussions économiques et budgétaires de la déforestation. Ces gains peuvent ensuite se refléter dans les indicateurs relatifs à la dette souveraine et au crédit utilisés pour évaluer le risque financier.
Ce à quoi mène un bon design
Pris dans leur ensemble, ces cinq principes de conception décrivent une approche axée sur la résilience : une approche qui lie le niveau des subventions à des résultats mesurables en matière d'adaptation, et qui permet aux gouvernements, aux assureurs, aux réassureurs, aux courtiers, aux bailleurs de fonds et aux entreprises de partager le coût de la protection tout en renforçant la résilience souveraine.
Des indicateurs mesurables et financièrement significatifs sont au cœur de cette approche. Ils permettent de limiter l'aléa moral, d'améliorer les résultats budgétaires et d'attirer des cofinancements supplémentaires de la part des acteurs de la chaîne d'approvisionnement qui ont un intérêt direct dans la résilience. La prise en compte de ces avantages dans l'analyse du risque souverain et les évaluations de crédit incite à son tour les gouvernements à mettre en place et à développer ces dispositifs.
Tout cela ne fait pas pour autant des subventions une solution miracle. Mais si elles sont bien conçues, les subventions peuvent avoir des effets bien plus importants que la simple réduction des primes. Elles peuvent déclencher le même effet d'entraînement que celui que le tarif de rachat allemand a contribué à créer dans le secteur solaire: une couverture plus large, des pools de risques plus importants, une baisse des prix et, à terme, un marché qui n'a plus besoin de subventions pour continuer à fonctionner.
